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"深圳90"对工程建设项目审批制度改革的启示
时间:2018-11-07 16:35:30
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[摘 要]针对工程建设项目审批普遍存在的申报手续繁、流程环节多、办理时间长且批准取得难等问题,2018年年初深圳市政府实施了"深圳90"改革。改革紧扣建设项目的内生机制,将改革置于政府职能转变、行政治理、效能提升之中进行构建,以逆向分析、结果倒推的"双流程"再造和"如无必要、勿增实体"的业务梳理完成对审批事项的再组织,以全网数据的强制共享为各相关方提供信息便利,运用搭桥机制等做到报建审批既"快"且"畅",并且制度创设先行,将依法行政与依法改革有机衔接、系统推进。初见成效的"深圳90"改革,为正在推进的全国工程建设项目改革试点提供了较为完整的实践探索和理论总结。
2017年,世界银行对全球190个经济体的营商环境评价中,我国"办理施工许可"时间247.1天,排名第172位;国家统计局作为第三方对34个城市"办理施工许可"的专项调查显示,平均审批时间249天。【注:上述两组数据,特别是世界银行的结果,由于评价体系、取样等因素,结论与实际情况有一定出入,但不影响把它作为一个改革参照。】2018年5月2日,李克强总理在国务院常务会上提出要将我国的工程建设项目审批时间减至120个工作日。7月10日,深圳市政府召开"深圳90"【注:改革后,政府投资项目从立项到施工许可办理完成,房建类项目审批时间控制在85个工作日以内,市政线性项目审批时间控制在90个工作日以内;社会投资项目从签订土地使用权出让合同至取得施工许可,审批时间控制在33个工作日以内;竣工验收、不动产登记,审批时间控制在12个工作日以内。】改革新闻发布会,改革后审批时长压缩三分之二。透析深圳此次改革的思路和做法,有助于为全国建设项目审批制度改革目标的达成提供经验借鉴。
一、 建设项目报建审批的基本特征
在探讨"深圳90"改革之前,先探讨一下建设项目的独特性,能帮助我们清晰把握造成报建审批难的制约因素,提升改革的针对性。
(一) 项目深化的渐次性完成
建设项目是一个由概念设想、需求确定到方案提出,再由初步设计到施工图,办理施工许可,以及公用设施报装、竣工验收和不动产登记,是一个逐层完善和逐渐细化的过程,需要按照一定的时序推进,一味压缩时限或随意颠覆顺序,都不利于建设项目的推进。
(二) 项目情形的审批性管控
行政审批对建设项目的作用体现在:一是给定需求、确认功能和明确使用,确定项目建设的基本构成;二是审定建设项目的边界条件、设计原素等是否合规,只有符合预设条件和受理要求的才能得到批准;三是项目方案、规划设计和施工图等作为行政审批附带的技术性审查内容,要求符合技术标准、行业规范,以保障施工安全。
(三) 项目实施的交织性推进
"需求确认+设计细化+审批管理"伴随着建设项目自项目产生到施工许可的推进全过程,表现为三组对应情形。
1.两条主线并行。一条是技术主线,反映项目建设对深化设计、完善功能、项目组织等的要求,测绘、勘查、设计、评审、审查等遵循国家的强制标准、专业规范;另一条是管理主线,政府部门依据职能、按照法律法规的要求,综合运用赋码、出让、审批、校准、审查、备案、监管、验收、登记等手段,得到批准的建设项目才被允许继续往下推进。
2.两种审查模式。技术审查与行政审查在项目实施中相互交织、互为条件,行政审查起着主导作用,设计方案是行政审查结果的技术体现。二者共同确定建设项目的投资安排、项目选址、环境影响、水土保持、消防人防、设计合规性、施工组织和建设规范等事宜。
3.两类情形管理。一类是必要性管理,体现为国家对社会投资项目实行的核准、备案等产业政策,对政府投资项目实行的立项批复、方案审批、经费下达等;另一类是可行性管理,通过逐项审批、逐环节把控、逐阶段审查等,以及过程监管,确保项目建设遵守约束、符合要求。
(四)项目进程的多主体参与
建设项目的参与主体多,除项目(报建)单位外,还有负责勘查设计、方案设计、规划设计、施工设计等技术服务单位,对方案、设计审查评审的专业机构,以及招投标平台、施工企业、监理单位、登记机构、相关权益主体、政府部门等。多主体参与,是由建设项目的复杂性、技术性决定的。报建审批通过强制规制、设定边界和义务赋加等在这个协同链条中居决定地位。
(四) 项目规制的繁复性特征
建筑质量关乎群众生命财产安全。针对建设项目的一系列法律制度、技术规范,建构起了严格缜密的规制体系,造就了严细繁杂的审批形态,搭车审批、互为前置、变相许可等比比皆是,有的审批事项的许可条件同时有多部法律法规的约定,限制很多。此种现状与政府部门的职权重叠、交叉管理等咬合,又与机械式"依法行政"下的刚性管制、规避责任的过度管控交织,进一步加重了审批低效问题的解决难度。
报建审批的流程性、审查批准的技术性、批复结果的叠加性、多主体参与的协作性等,共同构成了建设项目管理和推进的复合效应。理念是行动的先导,观念转变是创新的前提。对建设项目审批制度进行改革,需要遵循工程建设项目的内在规律,统筹依法许可、依规审批,将实质法治作为改革追求的目标之一。
二、 深圳建设项目审批制度改革的主要构想
作为迎接中国改革开放40周年、深圳经济特区成立38周年的重要改革之一,"深圳90"基于之前多轮行政审批制度的改革成果,在启动之初就定下了十分明确的任务目标:项目审批时长减至100天以内;实施聚变式的系统创新;实现制度性创设及特区立法全覆盖;主动对接建设部主导的工程建设项目审批制度改革试点。
(一) 排查梗阻点,力求应改则改
在"放管服"改革的大背景下,要解决建设项目的审批顽症,不应有改革禁区,不能受各种"本本"的限制。应改则改的落脚点,是找准病灶、对症下药,改必有效。有效改革不是改革者的自命不凡,更不能成为审批者的变相增权,需要有正视问题、勇于变革的勇气和魄力。"深圳90"从调研座谈、征询意见开始,100余家企业对项目审批的意见主要集中在立项手续繁琐、可研与概算重合、用地选址和工程规划许可取得难、涉水项目审批事项繁多、开设路口和占道挖掘部门职责交叉、施工许可隐含条件多等。反映在报建审批上,体现为收件不办件,许可条件严苛,退件缺乏约束;审批多,事项之间互为前置;项目设计多头审批、审查,审批与审查行为混淆;受理材料繁且重复提交,本部门的批复也要查原件、收复印件;部门之间协同性差,征求意见的工作让报建单位往返传递;对项目报建提出了报得进、取得出、少反复、省时限的期望。
(二) 选准突破口,分类实施改革
选准突破口是系统创新的需要。"深圳90"选择了两个改革突破口:一是利用政府投资项目"自己审批自己"的属性,打开创新的制度空间;二是针对坐等申报、以批代管的沉弊,将主动服务体现于所有审批行为和审批过程当中。我国的法律法规对报建审批一视同仁,没有资金来源不同的适用差别。深圳在政府投资和项目管理上制定有地方性法规,【注:《深圳经济特区政府投资项目管理条例》,自2015年1月1日起施行。】但存在立项管理与用地取得分别实施、资金管理与项目审批捆绑管控的情形,审批密、程序严。将项目审批更为复杂的政府投资作为改革的突破口,利用公共项目的道德优位,排除利益羁绊,易在精简审批、放宽许可的具体措施上达成共识;这些创新举措在得到确认后,再将其引入社会投资项目。
(三) 去路径依赖,探索聚变创新
报建审批是行政审批制度改革在推进了20余年后存留至今的压轴难题。为破解此题,大多数地方都实施了减事项、压时限、调环节、优流程的措施,采取了主办牵头、并联审批、协办帮办的做法。有的地方还推行了技审分离、以函代证、预许可、联合审图、联合验收的探索。能想到的办法似乎都用上了,也收到了一定成效,但并未从根本上解决审批长、许可难的问题,还在追求极致时限、竞相攀比中衍生出其他问题。这就使得地方政府实施审批改革,一旦涉及上位法,要么束手无策,要么绕着走、打擦边球。沿用潜能已释放的精简事项、强压时限、并联审批等方法路径,无法达成"深圳90"的改革目标。探索聚变式改革需要有坚定的改革决心,用规制理念、系统方法来实现报建审批的制度重构。比如,不再围绕审批事项做文章,而是着眼于主体责任、目标导向和公共管理实施创新,跳出行政审批来审视和解决报建审批中的问题。
(四) 协同性推进,完成系统构建
建设项目审批制度改革涉及面广、专业性强、关联程度深,必须依托顶层设计,强化统筹组织,有效整合不同审批部门的诉求,将不同侧面的具体创新纳入整体改革之中,做到积极稳健。改革中的弊端分析、业务梳理、事项清理、流程评估、现状检讨、制度构建、信息系统建设等工作要并行推进。在步骤上要服从制度创设、流程重塑,完成对改革范畴的全覆盖,重塑流程是制度重构后的形象化再现。对职权关系和审批模式的再调整,需要将审批方式与程序优化、办理方式与机制创新有机结合。
(五) 实质性提速,亦守质量底线
建设项目审批制度改革的任何创新不能与建筑质量与施工安全的要求相冲突,还应照顾到城市发展对建筑更优品质的需要。压缩建设项目的审批时长,以最短的办理时限完成报建审批,以审批的"快"带动项目建设的"快",体现行政效率对发展速度的追求和推动。在确定的时限内将必需的审批事项办理完毕,就必须报建顺畅,即建设项目只要完成了各类设计方案的编制就能"随到随批",消除各种制约"快"的办理梗阻,做出"一路绿灯"的制度安排。"快"与"畅"有机结合,才能实质提速,体现"深圳90"改革对可实施可操作可验证的要求。
上述建设项目审批制度改革的主要构想,决定了"深圳90"注定要成为一次不同寻常的深刻变革。
三、 对"深圳90"创新成果的简要梳理
"深圳90"的改革成果集中体现在两个政府规章、【注:《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》(市政府令310号),《深圳市社会投资建设项目报建管理实施办法》(市政府令311号)。】审批事项目录清单、办理流程图、审批部门重建的业务规则、过渡期安排,以及实施中的补充完善和相应优化当中,大致可概括为以下几个方面。
(一) 形成了一套制度
目标决定改变,制度决定运作,形成一整套的制度创新对推进、支撑和保障改革至关重要。"深圳90"将建设项目从投资来源上分为政府投资项目和社会投资项目;从项目类型上分为房建类和市政类项目;对市政类项目细分为线性和非线性项目。同时,又结合建设项目的用途、区位、规模等因素,实行分类审批、差别许可。政府投资项目从立项、社会投资项目从取得用地到施工许可,又将竣工验收、不动产登记和公用事业都纳入改革范畴,建构起相对完整的规则体系。这些制度规则有些是对原有规制规定的突破,有些是对原来职权关系和运行模式的调整,有些是对改革举措和创新做法的确认,并实现在制度层面的有机整合。不能建立起新的制度供给体系【注:从项目管理、办理流程、运行机制、窗口组织、信用管理、系统建设、公用事业单位进驻、配套保障等方面,全方位地对建设项目报建审批作了明确,涵盖了与报建审批有关的项目下达、受理审核、多规合一、超标调概、业务搭桥、流程驱动、主办负责、告知承诺、豁免审批、兜底办理、强制共享、业务协同等较为完整的制度体系。】,就无法真正破除既有的制度束缚、机制梗阻。
(二) 优化了两个流程
整体流程对具有全生命周期性特征的建设项目的重要性,是不言而喻的。改革必须做到"全流程、全事项",在此基础上实施整体优先、流程驱动、项目主导、主干组织、全程共享等创新。建设项目报建流程是由行政审批和项目组织两个分流程共同构成的,需要从审批管理和技术管理两个维度同时改进,在节点衔接上做到强制与弹性兼俱,对政府投资项目的要求则是"双流程、双优化、双约束、共提效"。
1.行政审批流程。报建审批的流程复杂有其客观性,而普遍的信息不对称使之进一步加剧。"深圳90"一改传统的由项目生成到施工许可的正向流程梳理,采取了以施工许可为基点的逆向分析,即从下一事项的许可结果倒推取得许可应当具备的必要条件,逐项锁定。正向梳理方式是从现状出发的事项与环节的叠加,逆向梳理是从结果出发的事项排除与环节归并,推导规则是"如无必要、勿增实体",把与项目进程不直接相关的审批事项剥离开来。审批流程和业务规则调整后,有的审批事项成为了"无须事项",自然不再保留;【注:"深圳90"改革文件中没有针对审批事项的"取消"、"精简"等表述,但通过调整管理方式、业务组织、办理时序和制度创设等,有的审批事项"不再有用",即实际取消;实际结果是,政府投资项目由85项减少到50项,社会投资项目由83项减少到63项,且避免因精简事项可能涉及的法律法规的冲突。】即使保留的,也可归入"非制约事项"。
2.项目组织流程。建设项目涉及勘察、可研、方案、设计、审图、查验等技术环节,除项目申报外,还有招投标等,这些共同构成了建设单位的项目组织流程。为防止不遵守现行技术标准和行业规范的情况出现,建设项目管理制度采取了三项措施:一是对审批事项所附技术方案的合规性进行审查;二是聘专业机构对施工图设计文件进行第三方强审;三是以不动产不予登记作为整改和处罚的救济手段。行政审批是对申请人权益的赋予或禁止的解除,在对建设项目边界条件的确认中,附带对设计机构提供的技术方案再审查,这也扩大了行政机关的管制权。"施工图设计文件审查单位应当对工程建设勘察、设计阶段执行强制性标准的情况实施监督",【注:《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部令第81号)第六条。】实质是授权审图单位代行了建设主管部门的职责,亦使设计单位与审图机构、甚至与施工企业之间责任模糊。"深圳90"改革实行技审分离,强化了设计单位、设计人员及审核人员对技术方案的终身负责制,政府投资项目可免于施工图强审。
(三)确立了三项原则
理念是行动的先导,原则是行动的遵循。"深圳90"在启动之初预设的三项原则,有助于稳妥应对改革遇到的复杂情形。
1.职能管理原则。该原则的内涵有三:一是行政审批是政府管理的方式之一,但不是唯一和最佳方式,是可替代的;二是行政管理不能建立在审批许可之上,更不能把审批事项作为公共管理的依据;三是精简审批以不出现管理空档为前提,消除职责交叉、避免管理重复。此原则着眼于行政机关的职责履行,使改革不受制于或拘泥于审批事项,意在消解只要审批但不对项目负责的顽疾。
2.主体责任原则。行政审批过多过滥导致的管理越位,必然弱化建设单位及相关方的主体责任。在不放弃审批责任的前提下,应突出强化项目(报建)单位、技术服务机构的主体责任,并与相关人员的终身责任挂勾。以此夯实改革的社会基础,还体现了对项目主体自主选择权、决策权的尊重,有利于营造更为宽松、更加友善、更讲信用的市场环境,这是对政府职能转变的有力推动。
3.差异许可原则。根据建设项目的功能用途、所处区域、规模大小、影响情况、复杂程度等,对项目立项、用地取得、方案设计、可研批复、概算审批、资金批准、水土保持、环境影响评价、消防人防审批、施工图审查、施工许可等实行差异许可,建立符合建设项目实际的分类分级管理制度。在此前提下,扩大免予审批的项目范围,技术单一、面积较小的建设项目走简易通道,程序审批的实行告知性备案,实质审批的优化流程、精简要求。
(四)创新了四种机制
在建设项目的关键环节,创新了四种机制,为"深圳90"提供改革支撑。
1.自动触发的立项机制。强化发展改革部门的项目推进职责,凡市人大审议通过的年度政府投资项目计划,将原来的申报改为直接向项目(建设)单位下达前期经费并作为立项文件,其他项目根据市委常委会或市政府常务会会议纪要完成赋码并下达首次前期经费,倒逼项目(建设)单位启动项目建设。
2.主动提供的用地机制。强化规划国土部门的空间统筹职责,负责完成对已立项项目的初步选址、确定项目用地、出具选址及用地预审意见,以及带规划出让建设用地。如暂时无法办理用地规划许可证,要向建设单位提供能够满足方案设计编制的规划设计要点。用地规划许可在施工许可前完成即可,不再作为其它事项的必备条件。
3.专项开工的许可机制。已确定施工单位、监理单位及有工程质量安全措施,房建类项目完成基坑支护、土石方、桩基础施工图的,市政道路项目的临时设施搭建、交通疏解、管线和绿化迁改方案取得批复同意的,合并办理施工许可(专项)及质量安全监督登记手续后即可开工。实行专项开工许可符合项目建设的客观实际,需要科学管理以避免"三边"工程。
4.确保畅顺的搭桥机制。项目审批之槛在于"两证一书"【注:"两证一书"是指《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《土地使用权出让合同书》。】和施工许可证,破解之道在于建立"全程通畅"的报审机制,将土地权属与测绘设计分离。暂时无法办理用地规划许可证的,规划国土部门先出具规划设计要点,只要完成方案设计文件,即可办理建设工程规划许可证;暂时无法办理工程规划许可证的,需相关部门先出具可满足下一步报建需要的审查意见。搭桥机制保证了项目报建能够做到依规许可、手续完备,也就消化了边报边建、边干边报的违章施工的冲动。
(五)实施了五大举措
"深圳90"改革多管齐下,是由一系列的创新举措共同构成的。
1.坚持一事一管。行政审批要杜绝交叉审批、重复管理,就不能搞"齐抓共管",而要建立"谁管谁批"的"一事一管"、"一事一批"的主裁制度。相关部门有不同意见还要提出解决建议,避免陷入只要一个单位有异议就走不下去的窘境。例如,凡要求相同、作用相近的审批事项,一律归并,涉水事项由多个环节多次审批改为同类业务只办理一次;确立信任机制,无须相互把关,属于不同部门的同一审批事项,由一个单位实施,如开设永久路口审批由规划国土部门统一办理。
2.实行流程驱动。流程驱动也称为报建驱动,即依托统一的信息化系统,建设项目一旦生成即具有了自我配置批复、流转材料的能力。具体来说:一是打通整体流程的各个关节,逐个梳理审批事项所包含的业务关系、逻辑关系,事项之间的关联性清晰明了;二是全要素强制共享,识别任一环节的下步业务,自动推送批复等共用信息,建构对应业务承接机制。
3.引入信用承诺。诚实信用管理的实际应用,体现了公共管理的水平和质量。"深圳90"从纠正建设项目重审批轻监管、重进入轻结果、重主体轻实施着眼,将信用承诺制充分引入改革当中,尊重业主自愿、减少强制。只要风险可控,能通过责任承诺、信用管理、内部协同和巡查处置等保障管理目标的,就可采取豁免审批、收件确认、告知性备案等办理方式。
4.审管职责一体。审批是管理手段,不是目的。推动项目建设是政府的职责,绝不能"等、卡、拖"。强调审管职责一体,秉持有权必有责,强化行政机关的审批责任。对政府部门之间征求意见的,明确主管部门的统筹、决定职责;属于内部行政行为的,不能让建设单位当"传递员"。为帮助建设项目的推进,政府部门还应负协助完善手续、提供引导服务的职责;涉及国家、省事权的,主管部门不能因"不批了"就不了了之,要负责对口协调。
5.集成办理服务。充分利用"政务服务+互联网"的平台整合成果,发挥市、区、街道和社区四级政务服务体系的推进功能,强化"一站式"的网下与网上、咨询与协助、协调与实施、统一受理与现场办理的集成作用,对不予受理、退件、预审以及体外循环等设置禁止性规定。对建设项目做到全事项办理、全流程跟进、全角色应用,将全网信息查询与全事项数据共享有机结合,申请材料仅提交一次、结果材料完全复用,每一个建设项目建有独立的数据仓库,编码管理,支持移动申报。
四、"深圳90"改革留下的创新启示
"深圳90"改革涉及部门职权、管理规则、运行机制和服务方式的改变,是一场深刻的政府变革,必须是改革决心、实施态度与运用方法的相辅相成、有机统一。决心是统帅,必须确定、坚定;态度是决心的体现并决定方法的选择,必须坚决、明确;方法是决心和态度的手段,必须明晰、可行。应改则改、穷尽方法,要达成的是改革的最大成效,而非抽象的绝对最快。
(一) 精准把握改革的着力点
实施顶层设计的改革要找准创新着力点,就建设项目审批改革而言:一是要围绕项目报建这个"事",以及基于推进这个"事"构建起来的流转机制;流程比事项重要,改革应从梳理流程出发而不受制于事项清理。二是抓住决定环节的关键事项,将项目立项、"两证一书"、可研批复、施工许可等作为重点,相应促进其他事项的调整。三是鉴于建设项目的类型不同、规模有别,报建审批要设限分类,实行差别许可。四是梳理事项之间、部门之间的业务关系,必然会触及职权交叉、职责不清等"扯皮","扯得清"必须"规则明",要发挥预定原则对推动改革的作用。五是改革"权力"要掌握在政府手上整体实施,避免"刀口向内"的改革受制于本位主义的挟私、交换和妥协。六是完成规则创新和制度创设,通过广泛宣讲和深入培训,让审批人员的观念和行为转换到改革后的运作模式和机制上来,报建人员掌握新的规范和要求,使创新措施能够得到顺利落实。
(二) 流程再造上要有新思维
理论上讲的流程再造从需求分析开始,强调组织变革的重要性,但并不完全适用管理体制、机构设置和法律法规基本不变条件下地方政府实施的建设项目审批制度改革。报建审批的流程再造,要体现涉及方面的整体性、流程重构的系统性,注重业务的关联性和事项的适配性,需要有衔接上的弹性,这又加大了流程管控的难度。建设项目涉及的依申请事项分为节点事项、必要事项、相关事务和市政公用四类,【注: 节点事项是流程必经事项,有着严格的项目时序特征,是其他事项首选的"搭车"载体,决定着整体流程的审批时限;必要事项是审批部门从特定行业、领域的要求出发对建设项目给出的应当遵守的边界性条件,虽数量众多,但不是每个建设项目都涉及的;涉及国家安全、机场净空、铁路区域等特殊领域的相关事务一般未列入行政审批范畴,一旦涉及就必须取得批准;自来水、供电、燃气等市政公用的接入报装,不是审批事项,但对建设项目不可或缺,应纳入整体流程。】实施反向的业务梳理、正向的环节组织,构建基于主干流程与附加环节相互衔接与互为支撑的无梗阻的办理流程,流程服务事项、事项顺应流程。流程再造是对节点事项的重构,减少节点事项即压缩流程;对必要事项,实行阶段内或全流程的并行办理,消除互为前置、互相等待,单个必要事项的时限不能超过阶段时限。"双流程"组织,要从事项、承接和管理三个层面,以审批业务整合、数据共用为重点,至于审批职权、事项调整后的适配落实则要由审批部门实施,但需要跟踪检查,及时解决新旧规则、信息系统切换中的问题,既确保不偏离改革要求,又进一步健全运行、完善制度。
(三) 合理行政中的法治优位
富有成效的改革必然立足于问题导向、具体实施,非为改而改。这就需要从必要性、合理性角度对工程项目建设进行审视,找准问题及其根源,对应采取的解决措施不应囿于既有的制度规则;待改革的内容基本确定、体系构建初步完成,还要从必需性、可行性出发,进行制度创设,完成制度规则的"废、改、立"。改革与法制的紧密衔接和转换,在于保障政府管理职能的履行不出现空档。法治是对法的精神、法的原则在实施中的实现。改革追求的是实质法治,需要体现适法合理行政【注:艾琳.适法合理的政府施政:依法行政与政府治理的接榫[J].江西社会科学,2017(8).】的要求,恶法亦法是改革的最大障碍、固守教条是改革的最大阻力,应在法治的基点上实现依法行政与依法改革的有机结合。深圳市体现改革总体部署的两个政府规章发布前,市人大先行做出暂停10个地方性法规部分条款的决定,就是为改革授权、为创新开道。
三分改革,七分执行。"深圳90"改革得到项目(报建)单位的热烈响应和充分认可,取得了初步的成效,增强了深圳的城市竞争力。要言之,建设项目的提速提质,并不完全取决于报建审批。有效实施是"深圳90"改革的必然延伸和落脚点,面对各不相同、情形复杂的建设项目,仍需要在实践中接受检验并持续深化完善、总结拓展。